Der Verwaltungsakt

§ 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes
Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.

Die Merkmale des Verwaltungsaktes:
	Hoheitliche Maßnahme
	Behörde
	auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
	zur Regelung
	Einzelfall
	Außenwirkung

Hoheitliche Maßnahme [^]

Behörde [^]
	Legaldefinition in § 1 IV VwVfG: Behörde im Sinne dieses Gesetzes ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. (Sog. verwaltungsverfahrensrechtlicher Behördenbegriff)
	Nicht um behördliche Maßnahmen handelt es sich also in folgenden Fällen:
		Maßnahmen, die überhaupt nicht einem Träger öffentlicher Gewalt zugerechnet werden können (z.B. falscher Amtsarzt, etc.)
		Maßnahmen der beiden anderen Gewalten (soweit diese nicht ausnahmsweise Verwaltungstätigkeit ausüben, wie z.B. die Geschäftsstelle eines Gerichtes)
		Handlungen eines Privaten, soweit dieser nicht Beliehener oder Verwaltungshelfer ist.

auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts [^]
	Abgrenzung zu privatrechtlichem Handeln.
		muß noch ausgeführt werden
	Abgrenzung bei Zweifelsfällen
		formal
			Unabhängig vom materiellen Inhalt, handelt es sich um einen VA, wenn die Behörde eindeutig in der Form eines VAs handelt. Wichtig ist hierbei zunächst, daß tatsächlich eine Behörde gehandelt hat. Für einen VA können nun sprechen, die Bezeichnung als Verfügung, eine Rechsmittelbelehrung, Dienststempel, etc. Hier ist eine Abwägung unter Berücksichtigung aller Einzelheiten, des Falls vorzunehmen. Die Bezeichnung als Rechnung spräche z.B. wieder eher für privatrechtliches Handeln. Die h.M. nimmt auch einen VA an, wenn zunächst kein VA vorlag, der Bürger gegen die Maßnahme Widerspruch eingelegt hat und hierauf von der Behörde ein Widerspruchsbescheid erlassen wird.
			Da ein VA für den Bürger in der Regel belastender ist als privatrechtliche Handlungen, gehen Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung
		materiell
			In der Regel wird sich der öffentlich rechtliche Charakter aus dem Inhalt der Maßnahme ergeben.

Regelung [^]
	Bedeutung erlangt das Merkmal der Regelung bei der Abgrenzung zum bloßen Verwaltungshandeln. Auswirkungen kann dies wiederum auf die zulässige Klageart haben.
	Eine Maßnahme beinhaltet eine Regelung, wenn sie unmittelbar auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Nicht ausreichend ist dementsprechend, wenn bloß mittelbar hierdurch Folgen ausgelöst werden. Vielmehr muß der Eintritt der Rechtsfolge final bezweckt werden. Keine Regelung liegt demnach vor, wenn eine Behörde ein zivilrechtliches Gestaltungsrecht ausübt. Macht die Polizei etwa ihr Zurückbehaltungsrecht bei einem abgeschleppten Auto geltend, um die Abschleppkosten erstattet zu bekommen, so zielt dies nicht auf eine Rechtsfolge ab, sondern die Zahlungsaufforderung ergeht auf einer gleichgeordneten zivilrechtlichen Ebene. Es handelt sich hierbei um eine verwaltungsrechtliche Willenserklärung.
	Typische Fälle einer Regelung sind:
		Verbote
		Gebote
		Rechtsgewährungen (z.B. Erteilung einer Fahrerlaubnis)
		Versagung einer Rechtsgewährung
		dinglicher VA (z.B. Widmung einer Straße)
	Problemfälle
		gesetzeskonkretisierender VA
			Beim gesetzeskonkretisierenden VA gilt es abzugrenzen zwischen Hinweisen auf oder Auskünften über die ohnehin bestehende Rechtslage und echten "gesetzeskonkretisierenden" VAen. Beim bloßen Hinweis auf die bestehende Rechtslage fehlt es an der Herbeiführung einer bestimmten Rechtsfolge. Anders dagegen, wenn durch die Maßnahme eine verbindliche Klärung der Rechtslage getroffen werden soll. Dies wird vor allem bei abstrakt oder generell gehaltenen Normen der Fall sein (z.B. "angemessene Entschädigung"). In diesen Fällen liegt ein gesetzeskonkretisierender VA vor. Gleiches gilt, wenn gerade streitig ist, ob, wie oder wann die gesetzliche angeordnete Rechtsfolge im Einzelfall wirklich eintritt. Ist unklar, ob ein gesetzeskonkretisierender VA vorliegt, muß die Erklärung ausgelegt werden. Auslegungskriterien können dabei sein:
				die äußere Form (z.B. Rechtsbehelfsbelehrung; dabei spricht das Vorhandensein einer solchen zwar für einen VA, das Fehlen aber nicht unbedingt dagegen.)
				die Frage, ob es sich aus Sicht des Bürgers um ein klärungsbedürftiges Rechtsverhältnis handelt
		Abgrenzung zum schlichten Verwaltungshandeln
			Schlichtes Verwaltungshandeln liegt bei reinen Realakten vor (z.B. bloße Auskünfte, Berichte, Warnungen, Dienstfahrten, Auszahlung von Geld, Unterricht, etc.). Dabei ist anzuerkennen, daß auch schlichtes Verwaltungshandeln in subjektive Rechte eingreifen kann. Dies ist jedoch nicht ausreichend; zu beachten ist vielmehr, daß die Regelung gerade final auf die Folge gerichtet sein muß. Etwas anderes gilt jedoch, wenn der bloßen Handlung konkludent ein Duldungsgebot zu entnehmen ist. Dies ist etwas zu bejahen, wenn die Handlung aufgrund einer gesetzlichen Vorschrift erfolgt und das Ergebnis einer Subsumtion oder Ermessensentscheidung ist. Bei vielen polizeilichen Standardmaßnahmen wird dies gegeben sein. So enthält die Beschlagnahme (Realakt) gleichzeitig den objektiven Erklärungswert, der, der Maßnahme Unterworfene, müsse dies dulden.
		Versagung einer Auskunftserteilung (und sonstiger begünstigenden Maßnahmen)
			Die Auskunft (oder allgemein die verlangte Maßnahme) selbst ist Realakt und damit schlichtes Verwaltungshandeln. In der Literatur wird teilweise vertreten, jedenfalls die Versagung einer Auskunft sei immer VA, unabhängig davon, ob die Erteilung ein solcher ist. Diese Ansicht verkennt jedoch, daß die Versagung die Kehrseite der Erteilung ist und folglich gleich behandelt werden muß. Eine Regelung ist hingegen anzunehmen, wenn die Behörde gleichzeitig schwerpunktmäßig eine Entscheidung über das prinzipielle "ob" der Maßnahme treffen will. Weiter ist jedoch zu fordern, daß die Entscheidung aufgrund einer Subsumtion unter ein abstrakt-generelles Gesetz erfolgt oder die Leistung im Ermessen der Behörde steht. Andernfalls würde letztendlich jeder Entscheidung über einen Realakt zu einer Regelung, da die Entscheidung als "Willensimpuls" vor der Ausführung steht. Keine Regelung ist deshalb anzunehmen, wenn eine Behörde sich weigert, einen zuviel gezahlten Betrag herauszugeben. Bei der Versagung des Erstattungsanspruches steht der Behörde weder ein Ermessen zu, noch gäbe es eine gesetzliche Regelung, die das Verhalten decken würde. Bei einem Auskunftsbegehren, wird die Versagung regelmäßig im Ermessen der Behörde stehen.
		Vorbereitende Maßnahmen und Verfahrenshandlungen
			Regelung im Sinne des § 35 VwVfG ist grundsätzlich nur die endgültige Regelung. Maßnahmen, im Vorfeld eines VAs, die etwa Beweise sichern sollen sind selbst keine VAs. Durch die vorbereitende Maßnahme triff den Bürger in der Regel auch noch keine Belastung. Solche Maßnahmen können demnach auch nicht mit einer Anfechtungsklage angegriffen werden. Statthafte Klageart kann aber die allgemeine Leistungsklage sein.
		Benotung
			Anerkanntermaßen beinhaltet die Gesamtnote eins Abschlußzeugnisses eine Regelung. Problematisch sind Einzelnoten: Regelung ist anzunehmen, wenn die Einzelnote für sich betrachtet rechtserheblich ist. Dies ist etwa bei rechnerischen Gesamtnoten der Fall (wenn diese etwa für die Zulassung zum Studium relevant ist). Anders jedoch bei einzelnen Klassenarbeiten, da diese nur über den Leistungsstand informieren sollen (so wohl die ganz herrschende Meinung, problematisch dürfte dies vor allem bei Arbeiten in der Oberstufe sein, wenn die Halbjahrsnoten direkt in die Abitursnote einfließen).
		Unmittelbarer Zwang
			Problematisch können Fällen werden, in denen Polizisten unmittelbaren Zwang anwenden. In der Regel wird sich hierbei entweder im Vorfeld oder konkludent eine Duldungsanordnung finden. Die Schläge auf den Schädel enthalten nach dieser Sichtweise auch die Anordnung, diese zu dulden. Ein schönes Argument hierbei ist, daß es dem Menschenbild des GG wiederspricht, an einem Bürger einen Realakt zu vollziehen, ohne ihn nicht gleichzeitig zur Duldung aufzufordern.

Einzelfall [^]
	Das Merkmal des Einzelfalls dient der Abgrenzung des VAs von der Rechtsnorm. Jede Regelung mit Außenbezug ist entweder eine Einzelfallregelung (und damit VA oder Allgemeinverfügung) oder Rechtsnorm.
	Auswirkungen hat die Abgrenzung nicht nur bei der statthaften Klageart sondern auch bei der Frage, ob ein Widerspruch aufschiebende Wirkung hat oder ob die Behörde überhaupt befugt ist, eine RVO zu erlassen.
	Die Abgrenzung zwischen Einzelfallregelung und Rechtsnorm kann formell oder nach dem Inhalt erfolgen. Der Bürger muß sich bei der Wahl seiner Rechtsschutzmöglichkeiten auf die von der Behörde gewählte Form verlassen können.
		Bezeichnungen wie "Bescheid", "Verfügung" oder die Beifügung einer Rechtsbehelfsverfügung sprechen für eine Einzelfallregelung. Die Bezeichnung als "Rechtsverordnung", "Satzung" oder die Veröffentlichung im Amtsblatt sprechen für eine Rechtsnorm.
		Ist die Form nicht eindeutig, muß nach dem Inhalt abgegrenzt werden. Hierbei gilt: Adressat Fall individuell, die Regelung richtet sich an einen bestimmten (oder bestimmbaren) Personenkreis generell, wenn der Personenkreis nicht feststeht, oder sich ständig ändern kann - nach h.M. reicht es, daß der Kreis "im wesentlichen" bestimmbar ist (z.B. alle, die an einer bestimmten Demo teilnehmen wollen; anders bei Smogfahrverbot, bei dem unklar ist, wie viele Personen in das Gebiet einfahren wollen) konkret, wenn Zeit, Ort, Personen und sonstige Umstände so bestimmt sind, daß der Fall nur einmal eintreten kann Einzelfallregelung durch VA Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 S. 2 VwVfG abstrakt, wenn ungewiß ist, ob sich der Fall überhaupt ereignet und wie oft jede individuelle Regelung ist VA (z.B. einem Betrieb - individuell - wird aufgegeben, immer bei Hochwasser - abstrakt - bestimmte Vorkehrungen zu treffen) Rechtsnorm
	Besonderheiten der Allgemeinverfügung
		Verfahrensrechtliche Besonderheiten
			Behörde kann von der Anhörung der Beteiligten absehen (§ 28 II Nr. 4 VwVfG)
			kann öffentlich bekannt gegeben werden (§ 41 III S. 2 VwVfG)
			eine öffentlich bekannt gegebene Allgemeinverfügung muß nicht begründet werden (§ 39 II Nr. 5 VwVfG)
	benutzungsregelnde Allgemeinverfügung
		Verkehrszeichen
			nach h.M. Allgemeinverfügung, wenn sie Verbote oder Gebote enthalten
			Problem: Widerspruch hätte zunächst aufschiebende Wirkung
				Lösung über analoge Anwendung des § 80 II Nr. 2 VwGO
	Der dingliche VA
		§ 35 S. 2 Var. 2 VwVfG
		Hauptfall: Widmung einer Straße

Außenwirkung [^]
	Die Regelung muß auf Wirkung nach "außen" angelegt sein. Dies ist der Fall, wenn die angeordneten Rechtsfolgen außerhalb der Verwaltung stehende Personen treffen soll - etwa indem eine Rechtsposition erweitert, eingeschränkt oder entzogen wird.
		Damit scheiden reine verwaltungsinterne Regelungen aus.
		Problematisch sind Fälle, in denen die verwaltungsinterne Regelung faktisch Außenwirkung erzeugt. Ebenso wie schon die Regelung ist auch die Außenwirkung durch ein finales Element gekennzeichnet. Eine reine faktische Außenwirkung reicht dementsprechend nicht aus.
	Problemfälle
		Maßnahmen mit Doppelcharakter
			Beispiel: Bezeichnung nach § 3 Landbeschaffungsgesetz: Die Bezeichnung ist Voraussetzung für das anschließende Enteignungsverfahren.
				Keine verbindliche Wirkung gegenüber dem später betroffenen Eigentümer, in so fern keine Außenwirkung. Allerdings greift die Bezeichnung in die Planungshoheit (Art. 28 II GG) der Gemeinde ein - hier also Außenwirkung.
			Strittig, ob VA teilbar
				Das BVerwG differenziert, ob die Maßnahme nach ihrer Rechtsnatur teilbar ist, dies ist etwa der Fall, wenn nur ein bestimmter Personenkreis betroffen ist. Nur diesen Personen gegenüber handelt es sich um einen (sog. relativen) VA.
				Hiergegen: Entscheidend für die Qualifizierung als VA ist, daß die Regelung überhaupt gegenüber einem Dritten Außenwirkung entfaltet. Hierfür spricht auch, daß § 35 VwVfG die Differenzierung des BVerwG nicht kennt - liegen die Tatbestandsvoraussetzungen vor, handelt es sich um einen VA! Konsequenz wäre außerdem, daß einen Baugenehmigung dem Nachbarn gegenüber kein VA wäre...
			Genehmigung einer Satzung
				Doppelnatur: Einzelfallregelung gegenüber dem Satzungsgeber; allgemein Regelung dem Satzungsadressaten gegenüber (Geltung der Satzung wird erzeugt).
				Enthält eine Maßnahme mehrere Regelungen (wie hier), so sind die einzelnen Regelungen auf ihren VA-Charakter zu überprüfen.
					Die Genehmigung ist im Verhältnis zum Normunterworfenen Rechtssetzungsakt und kein VA.
		Maßnahmen im Beamtenverhältnis
			Differenzierung danach, ob die Maßnahme die Amtsstellung (behördenintern) oder die persönliche Rechtsstellung (Außenwirkung) des Beamten betrifft.
				Hilfreich ist folgendes Gedankenexperiment: Würde sich die Maßnahme auch an die Urlaubsvertretung richten?
			Probleme
				Veränderung des Aufgabenkreises
					Differenzierung nach statusrechtlichem und funktionellen Amtsbegriff
						Amt im statusrechtlichen Sinn ist der abstrakte und allgemeine Aufgabenkreis, der in der Besoldungsordnung mit einer Amtsbezeichnung erfaßt ist oder für den eine Amtsbezeichnung festgelegt ist.
						Amt im funktionellen Sinn ist der konkrete Aufgabenkreis
							abstrakt-funktionell: allgemeiner Aufgabenkreis, der seiner laufbahnmäßigen Dienststellung entspricht
							konkret-funktionell: spezielle Aufgabenkreis, der durch Geschäftsverteilung, Zuweisung usw. übertragen ist
						Außenwirkung ist anzunehmen bei Maßnahmen die das Amt im statusrechtlichen Sinn betreffen (z.B. Beförderung).
						Auch Veränderungen im abstrakt-funktionellen Bereich (z.B. Versetzung, Abordnung) erzeugen Außenwirkung, weil der behördeninterne Bereich verlassen wird.
						Änderungen im konkret-funktionellen Bereich (z.B. Umsetzung) bleiben dagegen im behördeninternen Bereich und erzeugen keine Außenwirkung.
							Problematisch, wenn Außenwirkung faktisch erzeugt wird. Richtigerweise ist Außenwirkung aber nur bei finaler Herbeiführung anzunehmen.
							Möglich ist jedoch Angriff der Maßnahme mit einer allgemeinen Leistungsklage (allerdings weiter Ermessensspielraum der Behörde).
		Maßnahmen im Schulverhältnis
			Differenzierung ähnlich wie im Beamtenverhältnis zwischen Maßnahmen zur Regelung des internen Schulbetriebes und Eingriffen in die Stellung des Schülers als Träger eigenständiger Rechte.
				Keine VAs sind demnach z.B.: Hausaufgaben, Verbote und Gebote zur Wahrung der Unterrichtsdisziplin.
				VAs sind dagegen z.B.: Androhung der Verweisung, Aufnahme oder Entlassung aus der Schule
		Weisungen von Verwaltungsträgern untereinander
			zwischen Bund und Ländern keine Verwaltungstätigkeit im Sinne des § 1 IV VwVfG sondern Ausübung verfassungsrechtlicher Befugnisse – Angriff nur mit Bund-Länder-Streit
			keine Außenwirkung, wenn körperschaftsinterne Maßnahmen (z.B. innerhalb der Körperschaft "Land")
			Maßnahmen gegen kommunale Selbstverwaltungskörperschaften können Außenwirkung erzeugen, wenn die Gemeinde als selbständiges Rechtssubjekt betroffen ist.
		mehrstufiger VA
			Mehrere Behörden wirken an einem VA mit (insbesondere durch Genehmigungen, etwa im Baurecht).
			Versagung einer Genehmigung könnte Außenwirkung erzeugen, weil durch die Rechtsfolge direkt der Bürger betroffen ist. Folge wäre allerdings, daß der Bürger dann bei mehrstufigen VAs gegen sämtliche "Stufen" klagen müßte. Die Voraussetzungen für einen VA werden deshalb eingeschränkt, um einen unkomplizierten Rechtsschutz zu erreichen:
				Der Mitwirkungsakt muß in einer Rechtsnorm vorgesehen sein (also nicht bloß in einer Verwaltungsvorschrift).
				Er muß für die den eigentlichen VA erlassende Behörde verbindlich sein.
				Die Mitwirkungsbehörde muß eine inkongruente Prüfungskompetenz (also einen eigenen Prüfungsbereich) besitzen, eine kongruente Prüfungskompetenz (die Behörde prüft die gleichen Voraussetzungen) reicht hiergegen nicht aus.
		Organisationsakte
			Grundsätzlich wird durch staatliche Organisationsakte nicht in subjektive Rechte von Bürgern eingegriffen. Eine Betroffenheit wird meist rein faktischer Natur sein. Ausnahmen sind jedoch gegeben:
				bei einer Änderung der organisatorischen Grundstruktur (etwa der Auflösung einer Körperschaft).
				wenn die Maßnahme zugleich einen Eingriff in Grundrechte eines Bürgers darstellt.

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